El finançament de les entitats d'Acció Social: reptes i perspectives de futur
Aquest article analitza alguns dels principals reptes financers del Tercer Sector i el replantejament dels concerts socials, a partir dels coneixements i les reflexions extretes de l'estudi de la Fundació Ferrer i Guàrdia i la taula de debat amb persones expertes.
Josep Mañé (coordinador) (Coordinador de projectes Fundació Ferrer i Guàrdia)
Rocío García García (Directora Territorial Fundación Secretariado Gitano – Madrid)
Javier Fernández López, (Responsable de Planificació, Avaluació i Innovació Social a Creu Roja Espanyola – Comunitat de Madrid)
Silvia Sánchez González (Directora d'Estratègia i desenvolupament en Plena Inclusió Madrid)
El desenvolupament de l'estudi “El finançament de les entitats del Tercer Sector d'Acció Social”ha permès desenvolupar, a partir de l'anàlisi documental i el desenvolupament de grups de debat amb entitats del Tercer Sector, una prospecció en profunditat d'algunes de les característiques del finançament de les entitats. Les conclusions i les recomanacions derivades es van exposar en la presentació realitzada durant el passat 12 de desembre de 2023 [1] i es poden consultar en el document de resum. De la mateixa manera, tot aprofitant els coneixements i les reflexions exposades pel Comitè de persones expertes que ha fet el seguiment de l'estudi, es va organitzar una taula de debat que va comptar amb la participació de Rocío García, Marta Obdulia [2] i Silvia Sánchez.
És a partir de les conclusions de l'estudi, així com de les aportacions del debat recollides en l'acte, que presentem, en el present article, alguns dels principals reptes financers del sector. Abordarem els grans aspectes generals (en les dues primeres parts de l'article), per posteriorment centrar-nos en un repte específic: el replantejament dels concerts socials.
Aproximació a l'estat del finançament del Tercer Sector d'Acció Social
La situació actual del Tercer Sector d'Acció Social (TSAS) en l'àmbit del finançament es caracteritza per una sèrie d'elements que demanen una reflexió profunda, així com la definició i implementació de mesures estratègiques per a la seva millora. És important destacar que el Tercer Sector s'erigeix en una extensa xarxa destinada a abordar les necessitats socials fonamentals i avançar cap a la conquesta de drets, exercint un paper clau com a col·laborador principal de l'Estat en la promoció del benestar social.
Amb centenars de milers d'ocupacions generades i un pes significatiu en el PIB, el TSAS es presenta com un actor essencial en l'atenció a les persones. No obstant això, la seva realitat es veu marcada per una atomització i desigualtat derivades de la seva especialització i la resposta a necessitats emergents. Aquest panorama es tradueix en desenes de milers d'associacions i fundacions dedicades a l'atenció social.
El Tercer Sector, tot i la seva adaptabilitat, es veu confrontat amb reptes financers persistents que posen en dubte la seva sostenibilitat. Tot i un cert sanejament econòmic, la dependència de subvencions públiques de curt termini genera tensions de liquiditat, condicionant els drets a la disponibilitat pressupostària i la conjuntura política. El model actual de finançament es projecta en una precarietat estructural, amb condicions d'ocupació millorables i una dificultat creixent per retenir el talent en un sector altament professionalitzat, encara que no hem d'obviar la importància del voluntariat. Es destaca la necessitat imperativa d'avançar cap a un model de finançament que brindi estabilitat, sostenibilitat i garanties per abordar les necessitats socials amb un enfocament a llarg termini i en col·laboració efectiva amb les administracions públiques.
La transició progressiva del model subvencional cap a un nou marc de cooperació estable entre l'Administració Pública i el teixit social representatiu és una necessitat apressant. En l'actualitat, el Tercer Sector es configura com una xarxa fonamental destinada a abordar les necessitats socials i avançar en la conquesta de drets. No obstant això, la seva situació financera presenta una sèrie de característiques que mereixen atenció i resposta.
Malgrat la seva atomització, el tercer sector demostra una notable capacitat d’adaptació contra cíclica. Experimenta contracció en èpoques de bonança econòmica i, en contrast, incrementa les seves activitats i despeses en moments de crisi, encara que amb un cert desfasament a causa de la persistència de necessitats en temps difícils.
Aquestes circumstàncies permeten pensar en la necessitat de construir un nou paradigma de finançament, un nou model que no només sigui més estable i sostenible, sinó també garantista, capaç d'abordar les complexes necessitats socials amb una perspectiva a llarg termini. Aquest canvi de paradigma requereix una sèrie d'accions i reformes que proporcionin entorns predictibles per a les entitats, permetent-les planificar i executar programes i serveis amb eficàcia i suficiència de recursos. També aprofundir en l'agilitat i gestió eficient, minimitzant els processos burocràtics i les traves administratives. I, finalment, garantint que els recursos es destinin de manera efectiva a la inclusió social.
Aquests elements haurien de permetre'ns abandonar gradualment el model actual de subvencions generant propostes i enfocaments més dinàmics i col·laboratius, on la cooperació entre l'Administració i el teixit social sigui la base per al finançament. De la mateixa manera, la urgència de reformes normatives en l'agenda política, com la revisió de la Llei de Subvencions o l'esperada modificació de la Llei de Mecenatge, es posiciona com a prioritària en l'estabilitat del sector. En aquest darrer cas, cal esmentar que la recent resolució de 10 de gener de 2024, del Congrés dels Diputats, amb relació a la Reforma de la Llei del Mecenatge (Llei 49/2002, de 23 de desembre), es fonamenta en el treball conjunt del Tercer Sector. Aquest sector ha advocat per aquestes modificacions durant anys en la recerca d'incentivar la participació ciutadana i enfortir la contribució del sector sense ànim de lucre.
La profunda comprensió de les necessitats socials per part del tercer sector, la seva capacitat de transformació i la contribució a la consciència social es veuen confrontades amb diversos obstacles: La limitada planificació a mitjà i llarg termini a causa de la inestabilitat en el finançament; el curtterminisme en les exigències de justificació, dificultant l'abordatge de problemes socials complexos. La necessitat de recursos per al mesurament de l’impacte; i el reconeixement institucional insuficient per part de l'Estat. La càrrega administrativa i les elevades despeses de gestió.
Els grans reptes en el finançament
Els reptes del sector vinculats de forma directa o indirecta amb el finançament han experimentat canvis, actualitzacions i reformulacions al llarg dels darrers anys, evolucionant a mesura que ho fa la conjuntura social o el marc normatiu. Per situar el debat, cal esmentar que l'any 2020 la Plataforma del Tercer Sector [3] va exposar alguns dels reptes (i orientacions per a l'actuació) que han de ser abordats per a l'aprofundiment solidari de l'Estat Social. Algunes de les aportacions que cal destacar en l'àmbit del finançament són les següents:
Reforma fiscal que garanteixi recursos adequats per expandir les polítiques socials, donar suport a la transició ecològica i reduir les desigualtats.
Desenvolupament de lleis autonòmiques del TSAS.
Inclusió de clàusules socials en la contractació pública, recolzant mesures de suport a l'ocupació per a persones en risc d'exclusió i amb discapacitat.
Acord entre l'Estat i les comunitats autònomes per mantenir i no reduir el finançament del Tercer Sector, establint condicions harmonitzades en l'àmbit estatal per a la gestió de fons provinents del 0,7% de l'IRPF en el tram autonòmic.
El document de la Plataforma respon a un context específic (el de la crisi sanitària, social i econòmica derivada de la pandèmia), si bé els reptes exposats disposen de vigència i són coherents amb les conclusions de l'estudi “El finançament de les entitats del Tercer Sector d'Acció Social”.
Aprofundint en les reflexions desenvolupades durant la recerca, podem afirmar que alguns dels principals reptes del sector relacionats amb el finançament guarden estreta relació amb l’estabilitat, per això cal detallar la consideració de serveis d'interès general per emmarcar la intervenció del TSAS. En aquest sentit, la UE assenyala que els serveis d'interès general són aquells que les administracions públiques dels estats membres de la UE consideren com a tals i que, en conseqüència, estan subjectes a obligacions específiques de servei públic. Poden prestar-los tant l'Estat com el sector privat. Sent una de les categories “els serveis socials d'interès general atenen les necessitats dels ciutadans més vulnerables” i es basen en els principis de solidaritat i igualtat d'accés. Poden ser tant econòmics com no econòmics.
Per a això es fa imprescindible avançar en polítiques públiques a partir de les experiències sostingudes en el temps per les organitzacions del tercer sector, a través d'un marc de finançament garantista i no subsidiari. Com, per exemple, el Concert Social, Acord Marc, o la Contractació pública amb unes clàusules socials que clarament identifiquin l'aportació del tercer sector, d'igual manera es fa imprescindible la revisió de la Cartera de Serveis a les CCAA.
Aquesta garantia de cobertura ha de respondre a una intervenció de qualitat, amb uns indicadors àmpliament consensuats en el sector, com són:
Una intervenció personalitzada i centrada en les necessitats de la persona.
Projectes amb arrelament al territori.
Participació activa de les persones: elecció dels serveis, valoració d'aquests.
Continuïtat en l'atenció.
Capacitat de generar canvis, impactes socials.
Aprofundint en els conceptes de qualitat i impacte social, veiem una llarga tradició de rendició de comptes al sector, ara utilitzada com a referència per a empreses, administracions i gestors de fons. Amb una varietat d'experiències en avaluació i mesurament, com ISO 9001, EFQM, teoria del canvi i ODS, s'incorporen reptes com impacte de gènere o ambiental. En definitiva, un ampli ventall de metodologies que pretenen mesurar el valor social. D'aquest escenari es desprèn la necessitat de generar un diàleg obert sobre l'impacte social, una definició, un marc de gestió i mesurament de l'impacte social amb eines, mecanismes comuns. És a dir, indicadors que permetin veure els canvis: en les persones, en la societat, en l'economia, en el planeta, i quins són atribuïbles a l'acció desenvolupada. La Càtedra d'Impacte Social [4] de la Universitat de Comillas compta amb diversos informes propositius al respecte.
A partir d'aquest diàleg és necessari veure les perspectives en el finançament a través de bons o contractes [5] d'impacte social, contracte de pagament per resultats que podria facilitar el finançament d'innovació social i la revisió gradual del sistema de subvencions. És important destacar tant els possibles beneficis com les limitacions d'aquesta mesura. Pel costat positiu, planteja un mecanisme financer innovador que vincula el rendiment amb el finançament. Això pot promoure i enfortir l'eficiència i la responsabilitat en impulsar resultats mesurables i tangibles, si bé hem d'assenyalar el risc que l'orientació excessiva cap a resultats mesurables ignori aspectes intangibles però cabdals del benestar social.
És imprescindible per al sector estar vigilants i propositius en aquesta matèria, com va operant l'administració, les entitats bancàries o inversors, perquè aquests projectes tinguin clarament beneficis per a la societat.
La reformulació dels concerts socials, un repte per als pròxims anys
En l'anàlisi sobre el permanent i difícil equilibri de sostenibilitat de les entitats socials prestadores de serveis, s'apunta de manera recurrent al concert social, com a fórmula adequada per resoldre aquesta qüestió, des de la publicació de la Directiva Europea sobre Contractació Pública 2014/24/UE i recollida posteriorment en la Llei de Contractes del Sector Públic de 2017.
El seu desenvolupament és desigual i varia àmpliament entre les diferents comunitats autònomes. Tot i que moltes vegades el debat s'ha centrat exclusivament en la restricció o no del concert a entitats sense ànim de lucre, i sobre el qual els tribunals s'han pronunciat, cal que aquesta qüestió no impedeixi aprofundir en altres aspectes determinants a l'hora d'optar pel concert.
Cal destacar que el simple canvi d'una fórmula de contractació per una altra, no garanteix èxit sense una anàlisi prèvia. S'ha d'incorporar la perspectiva de les entitats, no només com a prestadores de serveis que han de ser sostenibles, sinó també i de manera fonamental com a organitzacions la missió de les quals se centra a abordar les necessitats de les persones ateses.
Ambdues perspectives han de ser presents en l'abordatge del concert com a alternativa de cooperació publicoprivada i que pot representar un salt qualitatiu en la prestació de serveis d'atenció social, si s'aborda des del diàleg i el treball conjunt, per trobar un marc de col·laboració capaç de donar certesa, solidesa i garantir el benestar social.
Des del punt de vista de la sostenibilitat de les organitzacions prestadores de serveis socials, el concert és una bona eina per donar estabilitat i continuïtat, sempre que el seu plantejament estigui basat en una anàlisi dels costos i la seva evolució, al llarg de tota la seva vigència.
Considerant altres fórmules, com els acords marc, s'ha de tenir present que poden ser una trampa econòmica a mitjà termini. La Llei de Desindexació de l'economia espanyola (Llei 2/2015, de 30 de març) impedeix la revisió dels preus dels contractes, dificultant l'ajustament als costos reals. A més, en aquest sector, on els costos de personal són significatius, les actualitzacions salarials i els convenis col·lectius poden provocar asfíxia financera a les organitzacions gestores, que han d'assumir els costos addicionals amb fons propis.
En resum, el model d'acord marc podria ser adequat per a la prestació de serveis socials, però l'esmentada Llei de Desindexació fa que quedin invalidats per cobrir l'atenció social amb recursos i qualitat sostinguda. D'altra banda, cal considerar que una fixació adequada de preus, basada en paràmetres objectius i iguals per a tothom, serveix per evitar que la contractació de serveis d'atenció estigui basada fonamentalment en l'oferta econòmica més avantatjosa per al contractant, amb el consegüent impacte negatiu que això pot generar en la qualitat de la prestació.
El concert social hauria de permetre, partint de dades objectives i assentant bases transparents, una revisió de preus ajustada sempre als costos reals de la prestació del servei. Això contribuiria a donar seguretat a les entitats i, per tant, millorar la seva planificació, tant en l'àmbit dels recursos humans, com en el de l'atenció a les persones. El concert social pot ser una fórmula adequada especialment quan hi ha consens sobre el futur d'uns serveis socials que han d'estar dissenyats per tenir capacitat d'abordar les necessitats transversals i evolutives de cada persona, i no des del concepte de grups poblacionals estancs.
Un concert regulat de manera adequada permetria a les entitats prestadores de serveis treballar amb la suficient flexibilitat per respondre a les necessitats individuals de cada persona atesa. Això, unit a un marc financer temporal més estable i predictible, proporcionaria més estabilitat i qualitat a l'ocupació del conjunt de professionals de les entitats, la importància i qualificació de les quals, no es correspon amb les seves actuals condicions laborals i en les quals existeix un ampli marge de millora.
En el desenvolupament i planificació dels concerts, cal també dur a terme una anàlisi de les respectives carteres de serveis socials que prioritzi i n'ordeni l'aplicació. En aquest sentit, Fresno [6] apunta que “el recomanable és que una Administració, que ja hagi regulat normativament el concert social, comenci a aplicar aquesta fórmula en aquells serveis que s'hagin establert com a drets subjectius, per continuar, més endavant, per altres serveis previstos per la seva normativa”.
Afrontar amb garanties d'èxit els reptes socials als quals ens enfrontarem, també exigeix a les mateixes organitzacions fer un exercici d'innovació; de recerca de noves fórmules que permetin teixir veritables aliances dins del tercer sector, que ajudin a donar resposta a les necessitats de les persones que atenem i que permetin lluitar contra la discriminació, amb una perspectiva interseccional.
Està fora de tot dubte que el sector necessita més recursos per atendre les necessitats, però també cal obrir un debat per trobar noves maneres d'afrontar els reptes, en les quals es parli no només del “quant”, sinó també del “com”, amb garanties d'estabilitat i possibilitats de planificació. Tot això, exigeix un consistent marc de col·laboració publicoprivada, que reflecteixi de veritat el reconeixement de les administracions públiques, a un sector que és el principal proveïdor de benestar social.
La Fundació Ferrer i Guàrdia és una entidad sin ánimo de lucro que, desde el 1987, trabaja en la investigación, el asesoramiento y el diseño de políticas públicas para fomentar la emancipación y la participación ciudadana activa y crítica.
Referències:
- Fundació Ferrer i Guàrdia. (2023). La financiación de las entidades del Tercer Sector de Acción Social.
- Marta Obdulia és Gerent de la Fundación ECOM i membre de la junta directiva de la Taula d’entitats del Tercer Sector Social de Catalunya.
- Plataforma del Tercer Sector. (2020). El papel del Tercer Sector y su impacto social: análisis y propuestas para la profundización solidaria del Estado Social.
- Cátedra de Impacto Social. Universidad de Comillas. Propuestas para la medición y gestión del impacto social: medir para decidir (2023).
- Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS. (2020) SpainNAB y COTEC.
- Fresno, J. M. (2021). Análisis del concierto social como fórmula de cooperación público-privada para la prestación de servicios sociales de calidad.