La financiación de las entidades de Acción Social: retos y perspectivas de futuro
Este artículo analiza algunos de los principales retos financieros del Tercer Sector y el replanteamiento de los conciertos sociales, a partir de los conocimientos y reflexiones extraídas del estudio de la Fundación Ferrer Guardia y la mesa de debate con personas expertas.
Josep Mañé (coordinador) (Coordinador de proyectos Fundación Ferrer Guardia)
Rocío García García (Directora Territorial Fundación Secretariado Gitano – Madrid)
Javier Fernández López (Responsable de Planificación, Evaluación e Innovación Social en Cruz Roja Española – Comunidad de Madrid)
Silvia Sánchez González (Directora de Estrategia y Desarrollo en Plena Inclusión Madrid)
El desarrollo del estudio “La financiación de las entidades del Tercer Sector de Acción Social” ha permitido desarrollar, a partir del análisis documental y el desarrollo de grupos de debate con entidades del Tercer Sector, una prospección en profundidad de algunas de las características de la financiación de las entidades. Las conclusiones y las recomendaciones derivadas de estas se expusieron en la presentación realizada durante el pasado 12 de diciembre de 2023 [1] y pueden consultarse en el documento de resumen. Del mismo modo, y aprovechando los conocimientos y las reflexiones expuestas por el Comité de personas expertas que ha realizado el seguimiento del estudio, se organizó una mesa de debate que contó con la participación de Rocío García, Marta Obdulia [2] y Silvia Sánchez.
Es a partir de las conclusiones del estudio, así como de las aportaciones del debate recogidas en el acto de presentación, que presentamos, en el presente artículo, algunos de los principales retos referidos a la realidad financiera del sector. Abordando los grandes aspectos generales (en las dos primeras partes del artículo), para posteriormente centrarnos en un reto específico: el replanteamiento de los conciertos sociales.
Aproximación al estado de la financiación del Tercer Sector de Acción Social
La situación actual del Tercer Sector de Acción Social (TSAS) en el ámbito de la financiación se caracteriza por una serie de elementos que demandan una reflexión profunda, así como la definición e implementación de medidas estratégicas para su mejora. Es importante destacar que el Tercer Sector se erige como una extensa red destinada a abordar las necesidades sociales fundamentales y avanzar hacia la conquista de derechos, desempeñando un papel clave como colaborador principal del Estado en la promoción del bienestar social.
Con cientos de miles de empleos generados y un peso significativo en el PIB, el TSAS se presenta como un actor esencial en la atención a las personas. No obstante, su realidad se ve marcada por una atomización y desigualdad derivadas de su especialización y la respuesta a necesidades emergentes. Este panorama se traduce en decenas de miles de asociaciones y fundaciones dedicadas a la atención social.
A pesar de su capacidad de transformación para adaptarse a las demandas sociales, el Tercer Sector enfrenta desafíos significativos en materia de financiación que persisten a lo largo del tiempo, generando inquietudes sobre su sostenibilidad. A pesar de su relativo saneamiento económico, la dependencia de subvenciones públicas de corto plazo genera tensiones de liquidez, condicionando los derechos a la disponibilidad presupuestaria y la coyuntura política. El modelo actual de financiación se proyecta en una precariedad estructural, con condiciones de empleo mejorables y una dificultad creciente para retener el talento en un sector altamente profesionalizado, pese a que no debemos obviar la importancia del voluntariado. Se destaca la necesidad imperativa de avanzar hacia un modelo de financiación que brinde estabilidad, sostenibilidad y garantías para abordar las necesidades sociales con un enfoque a largo plazo y en colaboración efectiva con las administraciones públicas.
La transición progresiva del modelo subvencional hacia un nuevo marco de cooperación estable entre la Administración Pública y el tejido social representativo se presenta como una necesidad apremiante. En la actualidad, el Tercer Sector se configura como una red fundamental destinada a abordar las necesidades sociales y avanzar en la conquista de derechos. No obstante, su situación financiera presenta una serie de características que merecen atención y respuesta.
A pesar de su atomización, el tercer sector exhibe una notoria capacidad de adaptación contra cíclica. Experimenta contracción en épocas de bonanza económica y, en contraste, incrementa sus actividades y gastos en momentos de crisis, aunque con cierto desfase debido a la persistencia de necesidades en tiempos difíciles.
Estas circunstancias permiten pensar en la necesidad de construir un nuevo paradigma de financiación, un nuevo modelo que no solo sea más estable y sostenible, sino también garantista, capaz de abordar las complejas necesidades sociales con una perspectiva a largo plazo. Este cambio de paradigma requiere una serie de acciones y reformas que proporcionen entornos predecibles para las entidades, permitiéndoles planificar y ejecutar programas y servicios con eficacia y suficiencia de recursos, así como profundizar en la agilidad y gestión eficiente minimizando los procesos burocráticos y las trabas administrativas para que los recursos se destinen de manera efectiva a la inclusión social.
Estos elementos deberían permitirnos abandonar gradualmente el modelo actual de subvenciones generando propuestas y enfoques más dinámicos y colaborativos, donde la cooperación entre la Administración y el tejido social sea la base para la financiación. De igual modo, la urgencia de reformas normativas en la agenda política, como la revisión de la Ley de Subvenciones o la esperada modificación de la Ley de Mecenazgo, se posiciona como prioritaria en para la estabilidad del sector. En este último caso, cabe mencionar que la reciente resolución de 10 de enero de 2024, del Congreso de los Diputados, con relación a la Reforma de la Ley del Mecenazgo (Ley 49/2002, de 23 de diciembre), se fundamenta en el trabajo conjunto del Tercer Sector, que ha abogado por estas modificaciones durante años en la búsqueda de incentivar la participación ciudadana y fortalecer la contribución del sector sin ánimo de lucro.
Es importante incidir en que la profunda comprensión de las necesidades sociales por parte del tercer sector, la capacidad de constituirse como agente transformador en la sociedad, la contribución a la generación de conciencia social, la participación activa en la promoción normativa y la atención directa a personas con necesidades sociales se confronta con la limitada planificación a medio y largo plazo debido a la inestabilidad en la financiación, el cortoplacismo en las exigencias de justificación que dificulta abordar problemas sociales complejos, la necesidad de recursos para la medición de impacto, el reconocimiento institucional insuficiente por parte del Estado y la carga administrativa y los elevados gastos de gestión.
Los grandes retos en la financiación
Los retos del sector vinculados de forma directa o indirecta con la financiación han experimentado cambios, actualizaciones y reformulaciones a lo largo de los últimos años, evolucionando a medida que lo hacia la coyuntura social o el marco normativo. Para situar el debate, cabe mencionar que el año 2020 la Plataforma del Tercer Sector6 expuso algunos de los retos (y orientaciones para la actuación) que deben ser abordados para la “profundización solidaria del Estado Social”. Algunas de las aportaciones que cabe destacar en el ámbito de la financiación son las siguientes:
Reforma fiscal que garantice recursos adecuados para expandir las políticas sociales, respaldar la transición ecológica y reducir las desigualdades.
Desarrollo de leyes autonómicas del TSAS.
Inclusión de cláusulas sociales en la contratación pública, respaldando medidas de apoyo al empleo para personas en riesgo de exclusión y con discapacidad.
Acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas para mantener y no reducir la financiación del Tercer Sector, estableciendo condiciones armonizadas a nivel estatal para la gestión de fondos provenientes del 0,7% del IRPF en el tramo autonómico.
El documento de la Plataforma responde a un contexto específico (el de la crisis sanitaria, social y económica derivada de la pandemia), si bien los retos expuestos disponen de vigencia y son coherentes con las conclusiones del estudio “La financiación de las entidades del Tercer Sector de Acción Social”.
Ahondando en las reflexiones desarrolladas durante la investigación, podemos afirmar que algunos de los principales retos del sector relacionados con la financiación guardan estrecha relación con la estabilidad, por ello se hace necesario detallar la consideración de servicios de interés general para enmarcar la intervención del TSAS. En este sentido, la UE señala que los servicios de interés general son aquellos que las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE consideran como tales y que, en consecuencia, están sujetos a obligaciones específicas de servicio público. Pueden prestarlos tanto el Estado como el sector privado. Siendo una de las categorías “los servicios sociales de interés general atienden a las necesidades de los ciudadanos más vulnerables” y se basan en los principios de solidaridad e igualdad de acceso. Pueden ser tanto económicos como no económicos.
Para ello se hace imprescindible avanzar en políticas públicas a partir de las experiencias sostenidas en el tiempo por las organizaciones del tercer sector, a través de un marco de financiación garantista y no subsidiario, como lo son el Concierto Social, Acuerdo Marco, o la Contratación pública con unas cláusulas sociales que claramente identifiquen la aportación del tercer sector, de igual manera se hace imprescindible la revisión de la Cartera de Servicios en las CCAA.
Esta garantía de cobertura tiene que responder a una intervención de calidad, con unos indicadores ampliamente consensuados en el sector, como son:
Una intervención personalizada y centrada en las necesidades de la persona.
Proyectos con arraigo en el territorio.
Participación activa de las personas: elección de los servicios, valoración de estos.
Continuidad en la atención.
Capacidad de generar cambios, impactos sociales.
Profundizando en los términos de calidad e impacto social, partimos de una larga cultura de rendición de cuentas arraigada en el sector, que hoy pueden ser referente para empresas, administraciones y gestoras de fondos, con una amplia muestra de experiencias de evaluación y medición de la calidad de la gestión, como la certificación ISO 9001, EFQM, la teoría del cambio, mediciones propias, marcos internacionales de la OCDE, los ODS, incorporando de forma eficaz los grandes retos transversales como el impacto de género o el medioambiente, en definitiva un amplio abanico de metodologías que pretenden medir el valor social, de este escenario se desprende la necesidad de generar un diálogo abierto sobre el impacto social, una definición común, un marco de gestión y medición del impacto social con herramientas, mecanismos, indicadores que permitan ver los cambios: en las personas, en la sociedad, en la economía, en el planeta, y cuáles son atribuibles a la acción desarrollada. La Cátedra de Impacto Social [4] de la Universidad de Comillas cuenta con varios informes propositivos al respecto.
A partir de este diálogo se hace necesario ver las perspectivas en la financiación a través de bono o contrato [5]de impacto social, contrato de pago por resultados que podría facilitar la financiación de innovación social y la revisión gradual del sistema de subvenciones. Es importante destacar tanto los posibles beneficios como las limitaciones de esta medida. Por el lado positivo, plantea un mecanismo financiero innovador que vincula el rendimiento con la financiación. Esto puede promover y fortalecer la eficiencia y la responsabilidad al impulsar resultados medibles y tangibles, si bien debemos señalar el riesgo de que la orientación excesiva hacia resultados medibles ignore aspectos intangibles pero cruciales del bienestar social.
Es imprescindible para el sector estar vigilantes y propositivos en esta materia, como va operando la administración, las entidades bancarias o inversores, para que estos proyectos tengan claramente beneficios para la sociedad.
La reformulación de los conciertos sociales, un reto para los próximos años
En el análisis sobre el permanente y difícil equilibrio de sostenibilidad de las entidades sociales prestadoras de servicios, se apunta de manera recurrente al concierto social, como fórmula adecuada para solventar esta cuestión, desde la publicación de la Directiva Europea sobre Contratación Pública 2014/24/UE y recogida posteriormente en la Ley de Contratos del Sector Público de 2017.
Su desarrollo es desigual y varía ampliamente entre las diferentes Comunidades Autónomas. Aunque muchas veces el debate se ha centrado exclusivamente en la restricción o no del concierto a entidades sin ánimo de lucro, y sobre el que los tribunales se han pronunciado, es preciso que esta cuestión no impida profundizar en otros aspectos determinantes a la hora de optar por el concierto.
Cabe destacar que el simple cambio de una fórmula de contratación por otra, no garantiza éxito sin un análisis previo y que debe incorporar la perspectiva de las entidades, no solo como prestadoras de servicios que han de ser sostenibles, sino también y de manera fundamental como organizaciones cuya misión se centra en abordar las necesidades de las personas atendidas.
Ambas perspectivas deben estar presentes en el abordaje del concierto como alternativa de cooperación público-privada y que puede representar un salto cualitativo en la prestación de servicios de atención social, si se aborda desde el diálogo y el trabajo conjunto, para encontrar un marco de colaboración capaz de dar certidumbre, solidez y garantizar el bienestar social.
Desde el punto de vista de la sostenibilidad de las organizaciones prestadoras de servicios sociales, el concierto es una buena herramienta para dar estabilidad y continuidad, siempre y cuando su planteamiento esté basado en un análisis certero de los costes y su evolución, a lo largo de toda su vigencia.
Ha de considerarse en este sentido que otras fórmulas aplicadas, como los acuerdos marco, son una trampa económica a medio plazo, puesto que la Ley de Desindexación de la economía española (Ley 2/2015, de 30 de marzo) impide la revisión de los precios de los contratos y, por tanto, ajustarlos a los costes reales. Tampoco, siendo este un sector en el que los costes de personal componen el grueso de los gastos, las actualizaciones de los salarios mínimos, o el impacto de los convenios colectivos tienen reflejo a lo largo de la vida de los contratos, lo que provoca muchas veces la asfixia financiera de las organizaciones gestoras, que han de asumir con fondos propios todos los costes sobrevenidos.
En resumen, el modelo de acuerdo marco podría ser adecuado para la prestación de servicios sociales, pero la citada Ley de Desindexación hace que queden invalidados para cubrir la atención social con recursos y calidad sostenida. Por otro lado, hay que considerar que una fijación adecuada de precios, basada en parámetros objetivos e iguales para todos, sirve para evitar que la contratación de servicios de atención esté basada fundamentalmente en la oferta económica más ventajosa para el contratante, con el consiguiente impacto negativo que esto puede generar en la calidad de la prestación.
El concierto social debería permitir, partiendo de datos objetivos y sentando bases transparentes, una revisión de precios ajustada siempre a los costes reales de la prestación del servicio, lo que contribuiría a dar seguridad a las entidades y, por tanto, mejorar su planificación, tanto en el ámbito de los recursos humanos, como en el de la atención a las personas. El concierto social puede ser una fórmula adecuada especialmente cuando existe consenso sobre el futuro de unos servicios sociales que deben estar diseñados para tener capacidad de abordar las necesidades transversales y evolutivas de cada persona, y no desde el concepto de grupos poblacionales estancos.
Un concierto regulado de manera adecuada permitiría a las entidades prestadoras de servicios trabajar con la suficiente flexibilidad para responder a las necesidades individuales de cada persona atendida. Esto, unido a un marco financiero temporal más estable y predecible, proporcionaría más estabilidad y calidad al empleo del conjunto de profesionales de las entidades, cuya importancia y cualificación, no se corresponde con sus actuales condiciones laborales y en las que existe un amplio margen de mejora.
En el desarrollo y planificación de los conciertos, es preciso también realizar un análisis de las respectivas carteras de servicios sociales que priorice y ordene su aplicación. En este sentido, Fresno [6] apunta que “lo recomendable es que una Administración, que ya haya regulado normativamente el concierto social, empiece a aplicar esta fórmula en aquellos servicios que se hayan establecido como derechos subjetivos, para continuar, más adelante, por otros servicios previstos por su normativa”.
Afrontar con garantías de éxito los retos sociales a los que nos enfrentaremos, también exige a las propias organizaciones hacer un ejercicio de innovación, de búsqueda de nuevas fórmulas que permitan tejer verdaderas alianzas dentro del tercer sector, que ayuden a dar respuesta a las necesidades de las personas que atendemos y que permitan luchar contra la discriminación, con una perspectiva interseccional.
Está fuera de toda duda que el sector necesita más recursos para atender las necesidades, pero también es preciso abrir un debate para hallar nuevas maneras de afrontar los retos, en las que se hable no solo del “cuanto”, sino también del “como”, con garantías de estabilidad y posibilidades de planificación. Todo ello, exige un consistente marco de colaboración público-privada, que refleje de verdad el reconocimiento de las Administraciones Públicas, a un sector que es el principal proveedor de bienestar social.
La Fundación Ferrer Guardia es una entidad sin ánimo de lucro que, desde el 1987, trabaja en la investigación, el asesoramiento y el diseño de políticas públicas para fomentar la emancipación y la participación ciudadana activa y crítica.
Referencias:
- Fundació Ferrer i Guàrdia. (2023). La financiación de las entidades del Tercer Sector de Acción Social.
- Marta Obdulia es Gerente de la Fundación ECOM i miembro de la junta directiva de la Taula d’entitats del Tercer Sector Social de Catalunya.
- Plataforma del Tercer Sector. (2020). El papel del Tercer Sector y su impacto social: análisis y propuestas para la profundización solidaria del Estado Social.
- Cátedra de Impacto Social. Universidad de Comillas. Propuestas para la medición y gestión del impacto social: medir para decidir (2023).
- Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS. (2020) SpainNAB y COTEC.
- Fresno, J. M. (2021). Análisis del concierto social como fórmula de cooperación público-privada para la prestación de servicios sociales de calidad.