Per una Administració Digital que no deixi ningú enrere
Claus per a una transformació digital integral dels Serveis Públics
La transformació digital de la nostra societat i les implicacions d'aquesta en tots els àmbits de la vida de les persones fa que l'abordatge de les desigualtats sociodigitals s'hagi de considerar una prioritat per part de l'Administració. Com ha afectat la digitalització de l'Administració pública a la ciutadania? S'ha transformat en l'àmbit digital l'Administració pública? Els impactes de la digitalització de l'Administració pública afecten tota la ciutadania per igual? És l'Administració digital més desigual? Com està percebent la ciutadania aquest procés?
L'Enquesta “Brecha y Administración Digital en España”, realitzada per la Fundació Ferrer i Guàrdia, aborda les desigualtats sociodigitals que impacten en la relació de la ciutadania amb l'Administració digital. Aquesta enquesta ens ha permès conèixer les percepcions de la ciutadania sobre l'Administració pública i sobre els processos de transformació digital desenvolupats en els darrers anys. A més, identifica situacions de desigualtat i riscos d'exclusió, i reptes i oportunitats que cal considerar. L'objectiu final és que el desenvolupament dels processos de transformació digital de l'Administració pública no comporti un agreujament de les situacions de desigualtat en afegir noves barreres o aprofundir en les existents.
Entre els resultats més rellevants, destaquem que el perfil d'inclusió digital de les persones s'erigeix com un factor determinant en la predicció de les formes d'interacció de les persones amb l'Administració pública. En altres paraules, la forma en què les persones es relacionen amb l'Administració -i les possibilitats i oportunitats que aquesta relació ofereix- depenen del seu nivell d'inclusió digital. La relació directa entre una major inclusió digital i un major accés i ús de l'Administració digital, així com una menor inclusió digital associada a un menor accés i ús, planteja un desafiament significatiu quant a l'equitat d'accés als serveis públics digitals.
Podem establir que la digitalització de l'Administració pública ha impactat de forma desigual en la ciutadania. Els col·lectius en major situació de vulnerabilitat social són els que tenen una menor relació amb l'Administració pública, fins i tot en aquells tràmits que es relacionen amb prestacions vinculades a situacions més vulnerables. Aquests col·lectius són també els que requereixen més suport i acompanyament, i els que assenyalen amb més freqüència la falta de competències digitals com un dels principals motius per necessitar ajuda.
En canvi, les persones que accedeixen o interactuen més amb l'Administració pública posseeixen els recursos, competències i habilitats per relacionar-se d'una forma més autònoma. Tanmateix, no ho fan, almenys no en totes les tipologies de tràmits. Aquesta situació ens porta novament a reflexionar sobre els reptes "clàssics" de l'Administració i/o de la tramitació administrativa. Això ha de constituir una alerta: fins i tot entre aquelles persones que disposen de les condicions òptimes per relacionar-se autònomament amb l'Administració digital, aquesta relació no es produeix en la mesura que seria possible.
Els tràmits relacionats amb fer efectius drets i amb complir amb les obligacions amb l'Administració són els que presenten majors nivells de desigualtat. D'altra banda, observem que als eixos clàssics de desigualtat se superposen les dificultats vinculades al procés de digitalització de l'Administració: la manca de competències digitals, la manca d'estratègies per resoldre problemes en la tramitació i la manca d'ajuda o d'acompanyament en la tramitació. Es detecta, doncs, que la digitalització ha suposat una barrera addicional per als col·lectius en situació de vulnerabilitat.
La disponibilitat i l'ús de les formes d'identificació digital també constitueixen un factor de desigualtat: Un 21% de la població no disposa de cap forma d'Identificació digital (ID), xifra que ascendeixi al 40% en el cas de les persones amb ingressos inferiors a 1100€ mensuals. Això suposa una barrera per a l'ús de l'Administració digital, ja que un percentatge significatiu de tràmits no es podrà dur a terme, almenys no sense la mediació d'un tercer.
Les desigualtats identificades tant en l'accés com en l'ús de l'Administració digital es tradueixen en oportunitats desiguals per aprofitar els seus beneficis (bretxa d'aprofitament).
Un exemple d'aquestes desigualtats s'evidencia en l'accés a la informació de l'Administració pública. L'accés a aquesta informació està condicionat per diversos factors, com la bretxa d'accés, la manca de competències digitals, qüestions actitudinals i els impactes del capital social i cultural. Resulta preocupant que les persones amb menors ingressos econòmics tinguin un accés més limitat a la informació de l'Administració, i també que aquest accés estigui condicionat a la informació que puguin rebre del seu entorn social.
Un menor accés a la informació de l'Administració implica, al seu torn, una reducció de les oportunitats d'exercir drets i aprofitar els serveis, recursos i ajudes (entre d'altres) que les Administracions poden oferir. Aquesta situació reflecteix la complexitat de les desigualtats existents, que van més enllà de l'accés a la tecnologia i s'entrellacen amb aspectes socioeconòmics i culturals.
No només ens trobem davant d'un risc relatiu a unes possibilitats majors o menors d'accedir a serveis, realitzar tràmits i relacionar-se amb l'Administració digital: estem davant de riscos que afecten les percepcions de l'Administració pública.
Els col·lectius més vulnerables i amb perfils d'inclusió digital baixa són els que mostren majors reticències a qualsevol desenvolupament que implica la digitalització de l'Administració, fins i tot aquells que serien potencialment beneficiosos per a ells. Les percepcions respecte a la tramitació multidispositiu o respecte a la proactivitat de l'Administració poden ser clars exemples.
En aquest sentit, podem apuntar que els resultats sustenten la idea que s'ha produït un procés de digitalització de les Administracions públiques, però no tant un procés de transformació digital de les Administracions públiques. Això s'acompanya del fet que les percepcions de la ciutadania respecte a l'Administració pública ja no són dissociables de les percepcions sobre l'Administració digital.
La forma en què les persones perceben l'Administració pública inclou els seus imaginaris i valoracions sobre la digitalització. No obstant això, els desafiaments que la ciutadania enfronta en relació amb l'Administració pública no han experimentat canvis significatius amb la digitalització dels serveis públics, la qual cosa donarà suport a la idea que la digitalització no ha anat de la mà d'un procés de transformació.
Ens trobem en un escenari en el qual no s'estan aprofitant les tecnologies digitals per respondre als reptes de l'Administració pública, sinó que, per contra, s'estan traslladant els processos analògics a l'entorn digital contribuint, almenys en relació amb els col·lectius en major situació de vulnerabilitat, a incrementar les dificultats per relacionar-se amb l'Administració i a aprofundir en situacions de desigualtat.
L'acompanyament, una vegada més, es revela com un element estratègic per al desenvolupament d'un procés de transformació digital de l'Administració des d'una perspectiva de desigualtats sociodigitals. El procés de digitalització ha condicionat una major necessitat de major autonomia per part de la població; simultàniament, la manca d'acompanyament ha contribuït a l'augment de la desconfiança, tant en el procés de transformació digital com del funcionament mateix de la tramitació administrativa.
A més de millorar els nivells d'inclusió sociodigital per possibilitar una relació més autònoma amb l'Administració, resulta imprescindible desenvolupar estratègies que permetin una experiència més amable, simple i accessible per a la ciutadania. En resum, és crucial impulsar el desenvolupament d'estratègies autèntiques de transformació digital. Aquestes estratègies no s'han de limitar simplement a traslladar processos a l'entorn digital, sinó que han de qüestionar i analitzar aquests processos des d'una perspectiva de desigualtats. Es tracta de comprendre la complexitat dels desafiaments tradicionals de l'Administració pública i d'examinar, de manera col·laborativa i a través de la co-creació amb la ciutadania, com els diversos avenços tecnològics poden contribuir a una transformació digital justa i no deixi ningú enrere.
Amb aquesta enquesta promoguda per la Fundació Ferrer i Guàrdia, el 2023 hem pogut aprofundir, per primera vegada a nivell estatal, en l'anàlisi de l'Administració digital des de la perspectiva ciutadana. Des d'aquesta perspectiva, cal recordar que la derogada Llei 11/2007, de 22 de juny d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics va establir el reconeixement definitiu del dret a comunicar-se electrònicament amb les Administracions públiques, així com l'obligació d'aquestes a garantir aquest dret. Aquesta Llei, a més, va promoure l'articulació entre les Administracions per a l'impuls de l'Administració digital ("electrònica" en aquell moment). La Llei 39/2015, d'1 d'octubre del Procediment Administratiu Comú de les Administracions públiques, derogava aquesta primera, i malgrat que no es produïen modificacions en les obligacions definides, sí que consolidava la tramitació digital. El Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics (Reial Decret 203/2021, de 30 de març) persegueix quatre grans objectius: "millorar l'eficiència administrativa, incrementar la transparència i la participació, garantir serveis digitals fàcilment utilitzables i millorar la seguretat jurídica".
A la llum de les conclusions que ens presenten les dades de l'Enquesta, resulta evident que des de la perspectiva ciutadana l'Administració digital té grans reptes per garantir "serveis digitals fàcilment utilitzables de manera que es pugui aconseguir que la relació de l'interessat amb l'Administració sigui fàcil, intuïtiva i efectiva quan usi el canal electrònic". No hem d'obviar, no obstant, que diferents informes reconeixen els grans avenços de l'Administració digital a Espanya en la resta dels àmbits que projecta la normativa relacionats amb l'eficiència (electrònica i interconnectada), transparència i seguretat jurídica.
En el context actual, evidentment, no s'hauria de produir un retrocés i revertir la Llei de 2007 que reconeix el dret d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics. Exigir un reconeixement d'accés presencial aniria en sentit contrari. El procés de digitalització de l'Administració és un fet, recolzat per la normativa i en el qual s'han fet grans avenços. Avui tenim una Administració modernitzada mitjançant la seva digitalització que ha integrat millores en l'eficàcia i eficiència, transparència i automatització de la gestió. Sobretot, en el pla intern i hem de convenir que és un pas necessari. Però no podrem parlar de transformació digital de l'Administració fins que no es garanteixin tots els drets ni s'implementin d'una forma efectiva tots els principis que recull el Reglament, vinculats tant a l'accessibilitat, una major orientació a la personalització de serveis i a l'experiència d'usuari.
Orientacions per garantir que no es produeixin discriminacions sociodigitals en les tramitacions administratives
Des de la perspectiva de drets en l'entorn digital i drets d'accés als serveis públics, considerem clau que l'Administració digital tingui en consideració les orientacions següents per garantir que no es produeixin discriminacions sociodigitals en les tramitacions administratives. Les primeres es refereixen a actuacions vinculades directament a la ciutadania des de la perspectiva de la inclusió digital en la tramitació administrativa que haurien de tenir en compte les diferents Administracions digitals. I el segon bloc s'orienta al Servei públic, des d'una visió global que no es planteja en la normativa de manera explícita, però que es presenta com a necessari per a una optimització real i efectiva i per a una transformació digital de l'Administració.
1 . Atendre l'accessibilitat universal i atenció a l'experiència ciutadana de manera urgent per als tràmits relacionats amb els processos que afecten persones en situació de vulnerabilitat.
2. Estendre a totes les tramitacions administratives de manera urgent la facilitació en els processos i oferir acompanyament personal multicanal, atenent especialment el format presencial.
3. Integrar la promoció de drets digitals des de la perspectiva de disseny fins a l'avaluació de serveis públics digitals.
4. Atendre les barreres tècniques que es relacionen amb l'accés i ús: requeriment de navegadors, dispositius, sistemes operatius o arxius, guardat de la informació, continuar més tard, etc.
5. Implementar Implementar estratègies que permetin una experiència d'usuari/a més amable, simple i accessible.
6. Adaptar les formes de relació amb l'Administració digital, així com l'accés a serveis públics, a les necessitats específiques de cada persona, amb un objectiu de prestació proactiva.
Una col·laboració i cooperació entre Administracions efectiva
7. Harmonitzar els diversos processos de tramitació administrativa de serveis públics (mateixes estructures, similars continguts, estandardització de tramitacions, etc.)
8. Treballar en el disseny d'una única finestra d'accés a la tramitació administrativa.
9. Regular i organitzar adequadament un sistema d'identificació digital únic per a totes les Administracions i Serveis Públics.
10. Abordar la complexitat dels reptes tradicionals de la tramitació administrativa des del potencial de desenvolupament tecnològic.
11. Promoció de treball col·laboratiu (processos conjunts, recursos compartits, definició i implementació de millores, etc.) entre les diferents Administracions públiques.
12. Creació d'una entitat que atengui aquesta visió transformadora integral, que generi coneixement, difongui bones pràctiques, potenciï recursos col·laboratius i atengui i faci seguiment a l'accessibilitat, agilitat, seguretat i facilitat des de la perspectiva ciutadana.
La transformació digital no és un fet consumat; no ho serà fins que s'erradiquin les discriminacions digitals d'accés, ús i aprofitament a la relació digital amb l'Administració. Aquest procés ha de continuar fins que la inclusió digital -que com hem descrit intersecciona amb altres esferes de la desigualtat- sigui efectiva.
En aquest camí cap a la transformació digital, l'Administració digital ha de ser una més de les palanques de canvi de la societat. Per a això, és essencial que atengui les necessitats de la ciutadania, respongui als principis regulats per la normativa i avanci considerant les formes de col·laboració que exigeixen les grans transformacions sociodigitals.
La Fundació Ferrer i Guàrdia és entitat sense ànim de lucre que, des del 1987, treballa en la investigació, l'assessorament i el disseny de polítiques públiques per fomentar l'emancipació i la participació ciutadana activa i crítica.