Por una Administración Digital que no deje a nadie atrás
Claves para una transformación integral de los Servicios Públicos
La transformación digital de nuestra sociedad y las implicaciones de ésta en todos los ámbitos de la vida de las personas hace que el abordaje de las desigualdades sociodigitales deba considerarse una prioridad por parte de la Administración. ¿Cómo ha afectado la digitalización de la Administración pública a la ciudadanía? ¿Se ha transformado en el ámbito digital la Administración pública? ¿Los impactos de la digitalización de la Administración pública afectan a toda la ciudadanía por igual? ¿Es la Administración digital más desigual? ¿Cómo está percibiendo la ciudadanía este proceso?
La Encuesta “Brecha y Administración Digital en España”, realizada por la Fundació Ferrer i Guàrdia, aborda las desigualdades sociodigitales que impactan en la relación de la ciudadanía con la Administración digital. Esta encuesta nos ha permitido conocer las percepciones de la ciudadanía sobre la Administración pública y sobre los procesos de transformación digital desarrollados en los últimos años. Además, identifica situaciones de desigualdad y riesgos de exclusión, y retos y oportunidades que hay que considerar. El objetivo final es que el desarrollo de los procesos de transformación digital de la Administración pública no comporte un agravamiento de las situaciones de desigualdad al añadir nuevas barreras o profundizar en las existentes.
Entre los resultados más relevantes, destacamos que el perfil de inclusión digital de las personas se erige como un factor determinante en la predicción de las formas de interacción de las personas con la Administración pública. En otras palabras, la forma en que las personas se relacionan con la Administración -y las posibilidades y oportunidades que esta relación ofrece- dependen de su nivel de inclusión digital. La relación directa entre una mayor inclusión digital y un mayor acceso y uso de la Administración digital, así como una menor inclusión digital asociada a un menor acceso y uso, plantea un desafío significativo en cuanto a la equidad de acceso a los servicios públicos digitales.
Podemos establecer que la digitalización de la Administración pública ha impactado de forma desigual en la ciudadanía. Los colectivos en mayor situación de vulnerabilidad social son los que tienen una menor relación con la Administración pública, incluso en aquellos trámites que se relacionan con prestaciones vinculadas a situaciones más vulnerables. Estos colectivos son también los que requieren mayor apoyo y acompañamiento, y los que señalan con mayor frecuencia la falta de competencias digitales como uno de los principales motivos para necesitar ayuda.
En cambio, las personas que acceden o interactúan más con la Administración pública poseen los recursos, competencias y habilidades para relacionarse de una forma más autónoma. Sin embargo, no lo hacen, al menos no en todas las tipologías de trámites. Esta situación nos lleva nuevamente a reflexionar sobre los retos “clásicos” de la Administración y/o de la tramitación administrativa. Esto debe constituir una alerta: incluso entre aquellas personas que disponen de las condiciones óptimas para relacionarse autónomamente con la Administración digital, esta relación no se produce en la medida que sería posible.
Los trámites relacionados con hacer efectivos derechos y con cumplir con las obligaciones con la Administración son los que presentan mayores niveles de desigualdad. Por otro lado, observamos que a los ejes clásicos de desigualdad se superponen las dificultades vinculadas al proceso de digitalización de la Administración: la falta de competencias digitales, la falta de estrategias para resolver problemas en la tramitación y la falta de ayuda o de acompañamiento en la tramitación. Se detecta, pues, que la digitalización ha supuesto una barrera adicional para los colectivos en situación de vulnerabilidad.
La disponibilidad y el uso de las formas de identificación digital también constituyen un factor de desigualdad: Un 21% de la población no dispone de ninguna forma de Identificación digital (ID), cifra que ascienda al 40% en el caso de las personas con ingresos inferiores a 1100€ mensuales. Esto supone una barrera para el uso de la Administración digital, ya que un porcentaje significativo de trámites no se podrá llevar a cabo, al menos no sin la mediación de un tercero.
Las desigualdades identificadas tanto en el acceso como en el uso de la Administración digital se traducen en oportunidades desiguales para aprovechar sus beneficios (brecha de aprovechamiento).
Un ejemplo de estas desigualdades se evidencia en el acceso a la información de la Administración pública. El acceso a esta información está condicionado por diversos factores, como la brecha de acceso, la falta de competencias digitales, cuestiones actitudinales y los impactos del capital social y cultural. Resulta preocupante que las personas con menores ingresos económicos tengan un acceso más limitado a la información de la Administración, y también que dicho acceso esté condicionado a la información que puedan recibir de su entorno social.
Un menor acceso a la información de la Administración implica, a su vez, una reducción de las oportunidades de ejercer derechos y aprovechar los servicios, recursos y ayudas (entre otros) que las Administraciones pueden ofrecer. Esta situación refleja la complejidad de las desigualdades existentes, que van más allá del acceso a la tecnología y se entrelazan con aspectos socioeconómicos y culturales.
No solo nos encontramos ante un riesgo relativo a unas posibilidades mayores o menores de acceder a servicios, realizar trámites y relacionarse con la Administración digital: estamos ante riesgos que afectan las percepciones de la Administración pública.
Los colectivos más vulnerables y con perfiles de inclusión digital baja son los que muestran mayores reticencias a cualquier desarrollo que implica la digitalización de la Administración, incluso aquellos que serían potencialmente beneficiosos para ellos. Las percepciones respecto a la tramitación multidispositivo o respecto a la proactividad de la Administración pueden ser claros ejemplos.
En este sentido, podemos apuntar que los resultados sustentan la idea de que se ha producido un proceso de digitalización de las Administraciones públicas, pero no tanto un proceso de transformación digital de las Administraciones públicas. Esto se acompaña del hecho que las percepciones de la ciudadanía respecto a la Administración pública ya no son disociables de las percepciones sobre la Administración digital.
La forma en que las personas perciben a la Administración pública incluye sus imaginarios y valoraciones sobre la digitalización. Sin embargo, los desafíos que la ciudadanía enfrenta en relación con la Administración pública no han experimentado cambios significativos con la digitalización de los servicios públicos, lo que respalda la idea de que la digitalización no ha ido de la mano de un proceso de transformación.
Nos encontramos en un escenario en el que no se están aprovechando las tecnologías digitales para responder a los retos de la Administración pública, sino que, por el contrario, se están trasladando los procesos analógicos al entorno digital contribuyendo, al menos en relación con los colectivos en mayor situación de vulnerabilidad, a incrementar las dificultades para relacionarse con la Administración y a ahondar en situaciones de desigualdad.
El acompañamiento, una vez más, se revela como un elemento estratégico para el desarrollo de un proceso de transformación digital de la Administración desde una perspectiva de desigualdades sociodigitales. El proceso de digitalización ha condicionado una mayor necesidad de mayor autonomía por parte de la población; simultáneamente, la falta de acompañamiento ha contribuido al aumento de la desconfianza, tanto en el proceso de transformación digital como del funcionamiento mismo de la tramitación administrativa.
Además de mejorar los niveles de inclusión sociodigital para posibilitar una relación más autónoma con la Administración, resulta imprescindible desarrollar estrategias que permitan una experiencia más amable, simple y accesible para la ciudadanía. En resumen, es crucial impulsar el desarrollo de estrategias auténticas de transformación digital. Estas estrategias no deben limitarse simplemente a trasladar procesos al entorno digital, sino que deben cuestionar y analizar estos procesos desde una perspectiva de desigualdades. Se trata de comprender la complejidad de los desafíos tradicionales de la Administración pública y de examinar, de manera colaborativa y a través de la co-creación con la ciudadanía, cómo los diversos avances tecnológicos pueden contribuir a una transformación digital justa y no deje a nadie atrás.
Con esta Encuesta promovida por la Fundación Ferrer i Guàrdia, en 2023 hemos podido profundizar, por primera vez a nivel estatal, en el análisis de la Administración digital desde la perspectiva ciudadana. Desde esta perspectiva, debemos recordar que la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos vino a establecer el reconocimiento definitivo del derecho a comunicarse electrónicamente con las Administraciones públicas, así como la obligación de éstas a garantizar este derecho. Esta Ley, además, promovió la articulación entre las Administraciones para el impulso de la Administración digital (“electrónica” en aquel momento). La Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, derogaba esta primera, y pese a que no se producían modificaciones en las obligaciones definidas, sí que consolidaba la tramitación digital. El Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo) persigue cuatro grandes objetivos: “mejorar la eficiencia administrativa, incrementar la transparencia y la participación, garantizar servicios digitales fácilmente utilizables y mejorar la seguridad jurídica”.
A la luz de las conclusiones que nos presentan los datos de la Encuesta, resulta evidente que desde la perspectiva ciudadana la Administración digital tiene grandes retos para garantizar “servicios digitales fácilmente utilizables de modo que se pueda conseguir que la relación del interesado con la Administración sea fácil, intuitiva y efectiva cuando use el canal electrónico”. No debemos obviar, no obstante, que diferentes informes reconocen los grandes avances de la Administración digital en España en el resto de los ámbitos que proyecta la normativa relacionados con la eficiencia (electrónica e interconectada), transparencia y seguridad jurídica.
En el contexto actual, evidentemente, no se debería producir un retroceso y revertir la Ley de 2007 que reconoce el derecho de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Exigir un reconocimiento de acceso presencial iría en sentido contrario. El proceso de digitalización de la Administración es un hecho, respaldado por la normativa y en el que se han hecho grandes avances. Hoy tenemos una Administración modernizada mediante su digitalización que ha integrado mejoras en la eficacia y eficiencia, transparencia y automatización de la gestión. Sobre todo, en el plano interno y debemos convenir que es un paso necesario. Pero no podremos hablar de transformación digital de la Administración hasta que no se garanticen todos los derechos ni se implementen de una forma efectiva todos los principios que recoge el Reglamento, vinculados tanto a la accesibilidad, una mayor orientación a la personalización de servicios y a la experiencia de usuario.
Orientaciones para garantizar que no se produzcan discriminaciones sociodigitales en las tramitaciones administrativas
Desde la perspectiva de derechos en el entorno digital y derechos de acceso a los servicios públicos, consideramos clave que la Administración digital tenga en consideración las siguientes orientaciones para garantizar que no se produzcan discriminaciones sociodigitales en las tramitaciones administrativas. Las primeras se refieren a actuaciones vinculadas directamente a la ciudadanía des de la perspectiva de la inclusión digital en la tramitación administrativa que deberían tener en cuenta las diferentes Administraciones digitales. Y el segundo bloque se orienta al Servicio público, des de una visión global que no se plantea en la normativa de manera explícita, pero que se presenta como necesario para una optimización real y efectiva y para una transformación digital de la Administración.
1 . Atender ala accesibilidad universal y atención a la experiencia ciudadana de manera urgente para los trámites relacionados con los procesos que afectan a personas en situación de vulnerabilidad.
2. Extender a todas las tramitaciones administrativas de manera urgente la facilitación en los procesos y ofrecer acompañamiento personal multicanal, atendiendo especialmente al formato presencial.
3. Integrar la promoción de derechos digitales desde la perspectiva de diseño hasta la evaluación de servicios públicos digitales.
4. Atender a las barreras técnicas que se relacionan con el acceso y uso: requerimiento de navegadores, dispositivos, sistemas operativos o archivos, guardado de la información, continuar más tarde, etc.
5. Implementar estrategias que permitan una experiencia de usuario/a más amable, simple y accesible.
6. Adaptar las formas de relación con la Administración digital, así como el acceso a servicios públicos, a las necesidades específicas de cada persona, con un objetivo de prestación proactiva.
Una colaboración y cooperación entre Administraciones efectiva
7. Harmonizar los diversos procesos de tramitación administrativa de servicios públicos (mismas estructuras, similares contenidos, estandarización de tramitaciones, etc.)
8. Trabajar en el diseño de una única ventana de acceso a la tramitación administrativa.
9. Regular y organizar adecuadamente un sistema de identificación digital único para todas las Administraciones y Servicios Públicos.
10. Abordar la complejidad de los retos tradicionales de la tramitación administrativa des del potencial de desarrollo tecnológico.
11. Promoción de trabajo colaborativo (procesos conjuntos, recursos compartidos, definición e implementación de mejoras, etc.) entre las diferentes Administraciones públicas.
12. Creación de una entidad que atienda a esta visión de transformadora integral, que genere conocimiento, difunda buenas prácticas, potencie recursos colaborativos y atienda y haga seguimiento a la accesibilidad, agilidad, seguridad y facilidad des de la perspectiva ciudadana.
La transformación digital no es un hecho consumado; no lo será hasta que se erradiquen las discriminaciones digitales de acceso, uso y aprovechamiento a la relación digital con la Administración. Este proceso debe continuar hasta que la inclusión digital -que como hemos descrito intersecciona con otras esferas de la desigualdad- sea efectiva.
En este camino hacia la transformación digital, la Administración digital debe ser una más de las palancas de cambio de la sociedad. Para ello, es esencial que atienda a las necesidades de la ciudadanía, responda a los principios regulados por la normativa y avance considerando las formas de colaboración que exigen las grandes transformaciones sociodigitales.
La Fundación Ferrer Guardia es una entidad sin ánimo de lucro que, desde el 1987, trabaja en la investigación, el asesoramiento y el diseño de políticas públicas para fomentar la emancipación y la participación ciudadana activa y crítica.