Finançament del Tercer Sector: Desigualtats territorials i reptes en l'àmbit rural

Diferències territorials del desenvolupament dels serveis socials en el marc estatal

Begoña Besada – Hirekin

La prestació dels Serveis Socials en l'àmbit estatal es troba recollida a l'article' aricle 148.1.20a de la Constitució espanyola, que estableix una política de descentralització i transferència de competències en aquesta matèria a les comunitats autònomes.

Si bé això és així, des de l'any 1988 el Ministeri competent en la matèria ha anat elaborant successius Plans Concertats per al Desenvolupament de Prestacions Bàsiques de Serveis Socials, amb l'objecte d'establir un marc de col·laboració entre l'Estat i les comunitats autònomes que garanteixin l'atenció de les necessitats socials bàsiques. L'actual Pla Concertat publicat el 2023 (Ministeri de Drets Socials i Agenda 2030, 2023) recull un Catàleg de Referència de Serveis Socials on s'identifiquen les prestacions a les quals les persones poden accedir en el conjunt del territori estatal.

Com a conseqüència d'aquest marc competencial, les comunitats autònomes han anat aprovant les seves pròpies lleis de serveis socials per tal d'implantar un sistema públic de Serveis Socials destinats a l'atenció social de la ciutadania, sota els principis d'universalitatunivrsalitat, igualtat, solidaritat, prevenció i participació, entre d'altres.

Des de l'aprovació en 1982 de la Llei 6/1982 sobre Serveis Socials de Govern Basc, que és la primera Llei autonòmica sobre la matèria, s'han anat succeint, emparades pels seus respectius Estatuts d'Autonomia, les diferents Lleis autonòmiques de serveis socials, que han anat configurant l'actual mapa regulador autonòmic.

Podem distingir tres moments en el desenvolupament normatiu dels Serveis Socials autonòmics:

• Primera generació (1980-1995): En un primer moment, la regulació dels Serveis Socials de les diferents comunitats es va focalitzar, fonamentalment, en la definició de serveis socials generals amb un enfocament centrat a donar suport a certs grups en situació de vulnerabilitat (persones grans, persones amb discapacitat, menors...).

• Segona generació (1996-2005): En aquesta etapa, algunes comunitats van aprovar una segona llei, fent un pas cap a la consolidació del desenvolupament dels Serveis Socials.

• Tercera generació (2006-2024): El 2006 s'aprova la Llei 39/2006 de Promoció de l'Autonomia Personal i Atenció a les persones en situació de dependència, que suposa un punt d'inflexió en reconèixer per primera vegada el dret subjectiu a l'atenció i el reconeixement de la situació de dependència, la qual cosa va servir per definir l'enfocament de l'accés als Serveis Socials per part de la ciutadania basat en la garantia de drets subjectius, apostant per un model d'atenció universal i personalitzat per a la promoció de l'autonomia personal.

Actualment, algunes comunitats, com Catalunya i Euskadi, estan treballant en la definició d'un nou marc regulador de Serveis Socials per ajustar-lo a les noves necessitats socials, cosa que suposaria l'entrada a la quarta generació.

L' evolució dels serveis socials a les CCAA s'ha caracteritzat per un augment progressiu de la cobertura i dels recursos, així com pel desenvolupament de les carteres o catàlegs de serveis socials, tot i que, ara com ara, moltes d'elles encara estan en desenvolupament. Aquestes dades confirmen que el sistema està àmpliament consolidat, ja que totes les comunitats tenen una Llei que reconeix drets subjectius en matèria de Serveis Socials i 13 de les 17 tenen un Catàleg de Serveis que desenvolupa i concreta aquests drets.

Tanmateix, malgrat aquest desenvolupament generalitzat, persisteixen desigualtats notables entre territoris, tant en el finançament com en l'accés als serveis. Per exemple, segons l'Índex DEC 2023 (Fresno Consulting, 2023), mentre Euskadi destina 961,9 € per habitant a serveis socials, Múrcia inverteix només 366,8 €, la qual cosa genera desigualtats en la cobertura i la qualitat dels serveis. Aquestes diferències afecten directament el tercer sector, que s'ha d'adaptar a marcs territorials molt diferents.

Sense considerar les comunitats amb règim foral, com Euskadi amb 961,9 € de despesa per habitant en serveis socials, trobem diferències tan importants com Extremadura, amb 633,0 €, un 72,6% més que a Múrcia, amb 366,8 €. El percentatge del PIB regional que les administracions públiques d'Extremadura destinen a Serveis Socials (2,96%), triplica el que destinen les administracions públiques de la Regió de Múrcia (1,02%).

Aquestes diferències de despesa es manifesten en una cobertura de prestacions i serveis molt desigual en els diferents territoris; aquests són alguns exemples:

• El nombre d'habitants per professional en els serveis socials comunitaris de Canàries (5.645) és més de vuit vegades superior al de Navarra (684).

• El percentatge de persones sota el llindar de la pobresa que perceben les Rendes Mínimes d'Inserció a Euskadi (59,49%) és gairebé 100 vegades superior al de Castella-la Manxa (0,63%).

• El percentatge de places residencials públiques per a persones majors de 70 anys és 4,7 vegades superior a Castella i Lleó (8,22%) que a València (1,76%).

• Andalusia, amb 13,24%, ofereix una cobertura 21 vegades més gran d'Ajuda a Domicili que Extremadura (0,62%).

• El 23,4% de les persones majors de 70 anys tenen teleassistència domiciliària a Castella-la Manxa, deu vegades més que a Extremadura (2,15%).

Tot plegat mostra les grans diferències, no només interterritorials, sinó també intraterritorials, i deixa constància que molts dels serveis garantits en les lleis no són encara realitzables a la pràctica, ja que estan condicionats a la disponibilitat de recursos.

Aquestes diferències territorials condicionen el paper de les entitats del TSAS, que sovint han de suplir la manca de cobertura pública en certes zones, adaptant la seva tasca a les especificitats i recursos disponibles en cada comunitat autònoma.

Urbanitat i ruralitat, una variable decisiva per al tercer sector

Juan Pedro Castillo – Mesa del Tercer Sector de Castilla-La Mancha

Un altre dels aspectes importants a tenir en compte és el diferent abast del tercer sector entre l'entorn urbà i l'entorn rural. I com això afecta els serveis als quals tenen accés els ciutadans dels pobles. Si anteriorment parlàvem de com les diferències territorials podrien afectar la prestació de serveis i l'impacte de les entitats al territori, aquest és molt més gran quan parlem de zones rurals. D'una banda, perquè hi ha un nombre més reduït d'entitats disposades a prestar serveis i, de l'altra, perquè la dispersió geogràfica dificulta la possibilitat que les entitats armin i estructurin projectes socials basats en les necessitats de les persones que els necessiten.

Sumat a aquesta dificultat territorial, es pot afegir la més o menys diligència de la mateixa administració en un moment en què es preocupen especialment per la despoblació amb congressos, primeres lleis i normatives, i fins i tot mesurant l'impacte normatiu o econòmic en els Pressupostos Generals, com és ja el cas de Castella-la Manxa on els Pressupostos Generals s'acompanyen d'una memòria d'Impacte Demogràfic. També trobades sobre l'anomenada Espanya buidada i programes de repoblació en zones com Castella i Lleó, entre altres llocs, fan preveure la inquietud de l'administració per lluitar contra la despoblació.

Sembla, doncs, que aquesta preocupació implica només el teixit productiu, activitat econòmica, mobilitat i fins i tot sanitat i educació, deixant una vegada més com a prioritat ajornada la prestació de serveis a les persones més vulnerables de l'entorn rural. I torna aquí una vella disjuntiva, la diferència entre els "Serveis de responsabilitat pública" i "Serveis de responsabilitat social".

Es dona la circumstància que, a la pràctica, són moltes les entitats que desenvolupen serveis de l'administració en el territori en aquesta segona categoria posant en marxa programes per a persones amb discapacitat o projectes d'inclusió que en lloc de tenir una continuïtat en el temps salten d'un municipi a un altre i d'un poble a un altre prestant un servei de manera incompleta en un espai ampli del territori, però poc profund en suports als ciutadans d'aquests pobles.

I, finalment, és d'especial importància com afecta el teixit empresarial al territori. La menor densitat poblacional implica un menor teixit productiu en la majoria dels casos i, com a conseqüència: un menor accés de les persones que viuen en l'entorn rural a diferents serveis. Sobretot, serveis d'atenció personalitzada en els àmbits de discapacitat i majors, ja que es tracta de serveis que tenen un cost significatiu i que en bona part depenen de l'estructura que hi ha a la població. Una persona amb discapacitat en un municipi petit haurà de viatjar diàriament per tenir una atenció mínima en nombrosos serveis. Potser en una mateixa comarca, entre pobles més o menys propers, per culpa de la problemàtica expressada en el paràgraf anterior.

No contribueix a aquesta dinàmica de reducció de població que porta lligada una pèrdua de serveis; i com uns menors serveis, la població se'n va a la recerca de més qualitat de vida. Una lògica circular en què es mouen moltes administracions i que només va en detriment de les persones vulnerables que viuen als municipis més petits. L'excessiu utilitarisme de les administracions que desenvolupen convocatòries que majoritàriament es regeixen per criteris funcionals, i de vegades sota la denominació de "concurrència competitiva" impedeix que les entitats que desenvolupen la seva activitat al territori accedeixin a algunes ajudes.

Són les administracions qui posen a competir una entitat d'un petit municipi amb una en una ciutat amb similars criteris. Més enllà del poc apropiat d'afavorir la competitivitat entre entitats per desplegar serveis i drets al territori, que en última instància pot ser discutit, és en tot cas poc lògic que competeixin entitats amb característiques tan diferents.

Cert és que moltes administracions han desenvolupat línies específiques per donar suport o impulsar projectes en entorns rurals, però en no poques ocasions fora de les convocatòries habituals o com a complement a aquestes. Rara vegada incloent criteris de ruralitat amb l'elevat cost que suposa per a les entitats la prestació d'aquests serveis, siguin aquests de transport, adaptabilitat, itinerància, cost de personal, etc.

En aquest context, el tercer sector enfronta un repte significatiu: garantir la seva presència en aquests territoris malgrat les dificultats financeres i logístiques. Les entitats no només cobreixen serveis bàsics, sinó que també actuen com a motor de cohesió social, promovent la col·laboració comunitària i la construcció de xarxes de suport mutu.

El valor afegit del tercer sector d'acció social a les perifèries

Jordi Noè – Taula d’entitats del Tercer Sector Social de Catalunya

Si fem una mirada ràpida al "Mapa d'entitats socials de Catalunya" (Taula d'entitats del Tercer Sector Social de Catalunya, 2023) la imatge que veurem ens reflecteix que el 67% de les entitats socials es troben a l'àrea metropolitana de Barcelona i el Vallès i un 76% es troben al voltant de les capitals de província (Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona). Del total de 3.117 entitats socials identificades a Catalunya per la Taula d'entitats del Tercer Sector Social de Catalunya, només un 11% es troben a la perifèria de les grans urbs i ciutats, realitzant la seva acció social en zones rurals o de baixa densitat poblacional. En comparació, trobem a Catalunya 271 municipis urbans (el 29% del total) que concentren més de 7 milions d'habitants, el 90% de la població catalana. La resta, 676 municipis rurals, amb poc més de 700.000 habitants, no arriben al 10% (Departament d'Acció Climàtica, Alimentació i Agenda Rural, 2024).

Les entitats socials de la 'perifèria' – entenent com a 'centre' les zones que atrauen població, concentren serveis i activitat econòmica en detriment de la perifèria que subministra matèries primeres - desenvolupen la seva tasca social en zones on el desigual accés als serveis bàsics en comparació amb zones densament poblades significa una menor disponibilitat de serveis socials, així com sanitaris i educatius. La manca d'oportunitats laborals i la limitació d'activitats econòmiques sovint porta a la precarietat laboral i a la migració dels més joves cap al centre (sovint àrees urbanes), fets que agreugin les taxes d'envelliment de la població generant, a més, una major necessitat de serveis d'atenció i suport. Finalment, la dispersió geogràfica dificulta la creació de xarxes de suport comunitari, augmentant el risc d'exclusió social i l'aïllament.

Amb freqüència, gràcies a una població que comparteix aquestes dificultats i reptes, apareix l'ajuda mútua, els serveis entre veïns remunerats informalment i la dependència de la família si, per sort, encara no han emigrat. Quan, individualment, la família o els veïns no arriben a cobrir aquestes grans mancances, la mateixa organització i iniciativa local ha creat entitats que intervenen primer de forma voluntària però organitzada i amb els anys, amb certa (avui dia ja, molta) professionalització.

Muchas de estas entidades han sido creadas desde la necesidad de un colectivo concreto (personas con discapacidad, personas mayores, personas que padecen algún trastorno de salud mental, etc.) que comparte con otros colectivos las dificultades de la periferia ya nombradas de acceso a servicios públicos de toda índole, la menor intensidad de servicios públicos, largos desplazamientos, meteorología adversa, etc. Desde la necesidad y por iniciativa ‘ciudadana’ han ido cubriendo los servicios sociales básicos mientras esperaban su despliegue por parte de la Administración. Una vez llegaron estos, aunque de forma escasa y limitada, las nuevas necesidades sociales, el progresivo reconocimiento de derechos para los distintos colectivos en situación de vulnerabilidad, así como la segunda y tercera generación ya mencionada de desarrollo de los servicios sociales, llevó a estas entidades a impulsar y desplegar servicios reivindicando que las personas que viven en estas zonas menos pobladas tienen los mismos derechos que las que viven en grandes zonas urbanas. 

Però quina importància tenen les entitats del tercer sector social a la perifèria? En primer lloc, com dèiem, és una qüestió de drets d'aquelles persones que volen viure a casa seva i el seu entorn que, per cert, s'obre a milers de turistes interns que volen gaudir de paisatge, silenci, aigua. En segon lloc, perquè evitar la despoblació del territori mitiga els efectes ja sabuts, com són la pèrdua de biodiversitat, desertificació, deteriorament de la sobirania alimentària i pèrdua de patrimoni cultural, entre d'altres.

Més encara, cal considerar que les entitats del tercer sector social assentades en aquests territoris no solament atenen les persones mitjançant la prestació de serveis, sinó que són un autèntic instrument de cohesió social que entrellaça les comunitats, dins d'elles i entre elles. Aquestes entitats promouen espais d'interacció social i projectes col·laboratius, com programes de xarxa intergeneracional o iniciatives culturals que reverteixen l'aïllament. A més de la seva acció, projectes i serveis i amb la implicació dels seus habitants mitjançant el voluntariat i la presència continuada al territori, incideixen políticament per assegurar que les polítiques públiques incorporin les necessitats dels territoris menys poblats, defensant la igualtat d'oportunitats i la descentralització dels serveis.

Però tot això no seria possible sense recursos econòmics i no s'aconsegueix vèncer l'escassetat i limitació existents amb un deficient finançament quant a la seva quantia i la seva fórmula. Serveis a la població en situació de major vulnerabilitat o risc d'estar-ho es financen via subvencions anuals (com a molt bianuals) any rere any, en processos de concurrència competitiva que no inclouen criteris de ruralitat, dispersió geogràfica, diagnòstic de necessitats, elements particulars del territori on es desenvolupen. Cal comptar amb indicadors que tinguin en compte la diversitat territorial per millorar l'accés al finançament d'aquestes entitats en zones de baixa densitat de població, rurals o a la perifèria.

Conclusions 

El Tercer Sector d'Acció Social (TSAS) exerceix una tasca essencial en l'atenció a les persones en situació de vulnerabilitat, adaptant-se a una realitat territorial diversa i canviant. Les diferències entre comunitats autònomes, la dualitat entre entorns urbans i rurals i l'impacte del treball en les perifèries són factors determinants en la sostenibilitat i eficàcia de les entitats socials.

Les desigualtats territorials, evidenciades en la disparitat de recursos i prestacions, suposen un repte constant per a les entitats socials. L'existència de marcs normatius diversos i el desigual finançament afecten directament la cobertura i qualitat dels serveis socials, la qual cosa obliga el TSAS a desenvolupar estratègies específiques per a cada context.

Així mateix, la dualitat entre l'entorn urbà i el rural implica dificultats addicionals. La menor densitat poblacional i la dispersió geogràfica dificulten la sostenibilitat econòmica i operativa dels serveis a les zones rurals, on la col·laboració publicosocial esdevé una peça clau per garantir l'equitat en l'accés als recursos.

Finalment, l'anàlisi del valor afegit que les entitats del TSAS aporten a les perifèries destaca la seva funció no només com a prestadores de serveis, sinó també com a impulsores de la cohesió social i el desenvolupament comunitari. Aquestes entitats actuen com a agents vertebradors del territori, reivindicant el dret de totes les persones a rebre una atenció adequada, independentment del seu lloc de residència.

En conclusió, garantir la sostenibilitat del TSAS demana reforçar la col·laboració amb les administracions públiques, dissenyar mecanismes de finançament que considerin les particularitats territorials i promoure un model de serveis socials basat en l'equitat i la inclusió. Només així es podrà consolidar un sistema que respongui a les necessitats socials de tota la ciutadania, sense deixar enrere els qui resideixen en zones menys poblades i més allunyades dels centres urbans.