Financiación del Tercer Sector: Desigualdades territoriales y retos en el ámbito rural

Diferencias territoriales del desarrollo de los servicios sociales en el marco estatal 

Begoña Besada – Hirekin

 La prestación de los Servicios Sociales en el ámbito estatal se encuentra recogida en el artículo 148.1.20ª de la Constitución española, que establece una política de descentralización y transferencia de competencias en esta materia a las comunidades autónomas. 

Si bien esto es así, desde el año 1988 el Ministerio competente en la materia ha ido elaborando sucesivos Planes Concertados para el Desarrollo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, con el objeto de establecer un marco de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas que garanticen la atención de las necesidades sociales básicas. El actual Plan Concertado publicado en el 2023 (Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, 2023) recoge un Catálogo de Referencia de Servicios Sociales donde se identifican las prestaciones a las que las personas pueden acceder en el conjunto del territorio estatal. 

Como consecuencia de este marco competencial, las comunidades autónomas han ido aprobando sus propias leyes de servicios sociales con el fin de implantar un sistema público de Servicios Sociales destinados a la atención social de la ciudadanía, bajo los principios de universalidad, igualdad, solidaridad, prevención y participación, entre otros. 

Desde la aprobación en 1982 de la Ley 6/1982 sobre Servicios Sociales de Gobierno Vasco, que es la primera Ley autonómica sobre la materia, se han ido sucediendo, amparadas por sus respectivos Estatutos de Autonomía, las diferentes Leyes autonómicas de servicios sociales, que han ido configurando el actual mapa regulatorio autonómico. 

Podemos distinguir tres momentos en el desarrollo normativo de los Servicios Sociales autonómicos: 

• Primera generación (1980-1995): En un primer momento, la regulación de los Servicios Sociales de las distintas comunidades se focalizó, fundamentalmente, en la definición de servicios sociales generales con un enfoque centrado en dar apoyo a ciertos grupos en situación de vulnerabilidad (personas mayores, personas con discapacidad, menores…). 

• Segunda generación (1996-2005): En esta etapa, algunas comunidades aprobaron una segunda ley, dando un paso hacia la consolidación del desarrollo de los Servicios Sociales.  

• Tercera generación (2006-2024): En 2006 se aprueba la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, que supone un punto de inflexión al reconocer por primera vez el derecho subjetivo a la atención y el reconocimiento de la situación de dependencia, lo que sirvió para definir el enfoque del acceso a los Servicios Sociales por parte de la ciudadanía basado en la garantía de derechos subjetivos, apostando por un modelo de atención universal y personalizado para la promoción de la autonomía personal. 

Actualmente, algunas comunidades, como Catalunya y Euskadi, están trabajando en la definición de un nuevo marco regulatorio de Servicios Sociales para ajustarlo a las nuevas necesidades sociales, lo que supondría la entrada en la cuarta generación. 

La evolución de los servicios sociales en las CCAA se ha caracterizado por un aumento progresivo de la cobertura y de los recursos, así como por el desarrollo de las carteras o catálogos de servicios sociales, aunque, a día de hoy, muchas de ellas todavía están en desarrollo. Estos datos confirman que el sistema está ampliamente consolidado, ya que todas las comunidades tienen una Ley que reconoce derechos subjetivos en materia de Servicios Sociales y 13 de las 17 tienen un Catálogo de Servicios que desarrolla y concreta estos derechos. 

Sin embargo, a pesar de este desarrollo generalizado, persisten desigualdades notables entre territorios, tanto en la financiación como en el acceso a los servicios. Por ejemplo, según el Índice DEC 2023 (Fresno Consulting, 2023), mientras Euskadi destina 961,9 € por habitante a servicios sociales, Murcia invierte solo 366,8 €, lo que genera desigualdades en la cobertura y la calidad de los servicios. Estas diferencias afectan directamente al tercer sector, que debe adaptarse a marcos territoriales muy distintos. 

Sin considerar las comunidades con régimen foral, como Euskadi con 961,9 € de gasto por habitante en servicios sociales, encontramos diferencias tan importantes como Extremadura, con 633,0 €, un 72,6% más que en Murcia, con 366,8 €. El porcentaje del PIB regional que las Administraciones Públicas de Extremadura destinan a Servicios Sociales (2,96%), triplica el que destinan las Administraciones Públicas de la Región de Murcia (1,02%). 

Estas diferencias de gasto se manifiestan en una cobertura de prestaciones y servicios muy desigual en los diferentes territorios; estos son algunos ejemplos: 

• El número de habitantes por profesional en los servicios sociales comunitarios de Canarias (5.645) es más de ocho veces superior al de Navarra (684). 

• El porcentaje de personas bajo el umbral de la pobreza que perciben las Rentas Mínimas de Inserción en Euskadi (59,49%) es casi 100 veces superior al de Castilla-La Mancha (0,63%). 

• El porcentaje de plazas residenciales públicas para personas mayores de 70 años es 4,7 veces superior en Castilla y León (8,22%) que en Valencia (1,76%). 

• Andalucía, con 13,24%, ofrece una cobertura 21 veces mayor de Ayuda a Domicilio que Extremadura (0,62%). 

• El 23,4% de las personas mayores de 70 años tienen teleasistencia domiciliaria en Castilla-La Mancha, diez veces más que en Extremadura (2,15%). 

Todo ello muestra las grandes diferencias, no solo interterritoriales, sino también intraterritoriales, y deja constancia de que muchos de los servicios garantizados en las leyes no son aún realizables en la práctica, pues están condicionados a la disponibilidad de recursos. 

Estas diferencias territoriales condicionan el papel de las entidades del TSAS, que a menudo deben suplir la falta de cobertura pública en ciertas zonas, adaptando su labor a las especificidades y recursos disponibles en cada comunidad autónoma. 

Urbanidad y ruralidad, una variable decisiva para el tercer sector 

Juan Pedro Castillo – Mesa del Tercer Sector de Castilla-La Mancha

Otro de los aspectos importantes a tener en cuenta es el diferente alcance del tercer sector entre el entorno urbano y el entorno rural. Y cómo esto afecta a los servicios a los que tienen acceso los ciudadanos de los pueblos. Si anteriormente hablábamos de cómo las diferencias territoriales podrían afectar a la prestación de servicios y al impacto de las entidades en el territorio, este es mucho mayor cuando hablamos de zonas rurales. Por un lado, porque hay un número más reducido de entidades dispuestas a prestar servicios y, por otro, porque la dispersión geográfica dificulta la posibilidad de que las entidades armen y estructuren proyectos sociales basados en las necesidades de las personas que los necesitan. 

Sumado a esta dificultad territorial, se puede añadir la más o menos diligencia de la propia administración en un momento en el que se preocupan especialmente por la despoblación con congresos, primeras leyes y normativas, e incluso midiendo el impacto normativo o económico en los Presupuestos Generales, como es ya el caso de Castilla-La Mancha donde los Presupuestos Generales se acompañan de una memoria de Impacto Demográfico. También encuentros sobre la llamada España vaciada y programas de repoblación en zonas como Castilla y León, entre otros lugares, hacen prever la inquietud de la administración por luchar contra la despoblación. 

Parece, pues que esta preocupación implica solo al tejido productivo, actividad económica, movilidad e incluso sanidad y educación, dejando una vez más como prioridad aplazada la prestación de servicios a las personas más vulnerables del entorno rural. Y vuelve aquí una vieja disyuntiva, la diferencia entre los “Servicios de responsabilidad pública” y “Servicios de responsabilidad social”. 

Se da la circunstancia de que, en la práctica, son muchas las entidades que desarrollan servicios de la administración en el territorio en esta segunda categoría poniendo en marcha programas para personas con discapacidad o proyectos de inclusión que en lugar de tener una continuidad en el tiempo saltan de un municipio a otro y de un pueblo a otro prestando un servicio de manera incompleta en un espacio amplio del territorio, pero poco profundo en apoyos a los ciudadanos de dichos pueblos. 

Y, por último, es de especial importancia cómo afecta el tejido empresarial al territorio. La menor densidad poblacional implica un menor tejido productivo en la mayoría de los casos y, como consecuencia: un menor acceso de las personas que viven en el entorno rural a diferentes servicios. Sobre todo, servicios de atención personalizada en los ámbitos de discapacidad y mayores, ya que se trata de servicios que tienen un coste significativo y que en buena medida dependen de la estructura que hay en la población. Una persona con discapacidad en un municipio pequeño tendrá que viajar diariamente para tener una atención mínima en numerosos servicios. Quizá en una misma comarca, entre pueblos más o menos cercanos, por culpa de la problemática expresada en el párrafo anterior. 

No contribuye a esta dinámica de reducción de población que lleva ligada una pérdida de servicios; y como unos menores servicios, la población se va en busca de más calidad de vida. Una lógica circular en la que se mueven muchas administraciones y que solo va en detrimento de las personas vulnerables que viven en los municipios más pequeños. El excesivo utilitarismo de las administraciones que desarrollan convocatorias que en su mayoría se rigen por criterios funcionales, y en ocasiones bajo la denominación de “concurrencia competitiva” impide que las entidades que desarrollan su actividad en el territorio accedan a algunas ayudas. 

Son las administraciones quienes ponen a competir una entidad de un pequeño municipio con una en una ciudad con similares criterios. Más allá de lo poco apropiado de favorecer la competitividad entre entidades para desplegar servicios y derechos en el territorio, que en última instancia puede ser discutido, es en todo caso poco lógico que compitan entidades con características tan diferentes. 

Cierto es que muchas administraciones han desarrollado líneas específicas para apoyar o impulsar proyectos en entornos rurales, pero en no pocas ocasiones fuera de las convocatorias habituales o como complemento a estas. Rara vez incluyendo criterios de ruralidad con el elevado coste que supone para las entidades la prestación de dichos servicios, sean estos de transporte, adaptabilidad, itinerancia, coste de personal, etc. 

En este contexto, el tercer sector enfrenta un reto significativo: garantizar su presencia en estos territorios a pesar de las dificultades financieras y logísticas. Las entidades no solo cubren servicios básicos, sino que también actúan como motor de cohesión social, promoviendo la colaboración comunitaria y la construcción de redes de apoyo mutuo. 

El valor añadido del tercer sector de acción social en las periferias

Jordi Noè – Taula d’entitats del Tercer Sector Social de Catalunya

Si hacemos una mirada rápida en el "Mapa de entidades sociales de Catalunya" (Taula d’entitats del Tercer Sector Social de Catalunya, 2023) la imagen que veremos nos refleja que un 67% de las entidades sociales se encuentran en el área metropolitana de Barcelona y el Vallès y un 76% se encuentran en torno a las capitales de provincia (Barcelona, Girona, Lleida y Tarragona). Del total de 3.117 entidades sociales identificadas en Catalunya por la Taula d’entitats del Tercer Sector Social de Catalunya, solo un 11% se encuentran en la periferia de las grandes urbes y ciudades, realizando su acción social en zonas rurales o de baja densidad poblacional. En comparación, encontramos en Catalunya 271 municipios urbanos (el 29% del total) que concentran más de 7 millones de habitantes, el 90% de la población catalana. El resto, 676 municipios rurales, con poco más de 700.000 habitantes, no llegan al 10% (Departament d’Acció Climàtica, Alimentació i Agenda Rural, 2024). 

Las entidades sociales de la ‘periferia’ – entendiendo como ‘centro’ las zonas que atraen a población, concentran servicios y actividad económica en detrimento de la periferia que suministra materias primas - desarrollan su labor social en zonas dónde el desigual acceso a los servicios básicos en comparación con zonas densamente pobladas significa una menor disponibilidad de servicios sociales, así como sanitarios y educativos. La falta de oportunidades laborales y la limitación de actividades económicas a menudo lleva a la precariedad laboral y a la migración de los más jóvenes hacia el centro (a menudo áreas urbanas), hechos que agravan las tasas de envejecimiento de la población generando, además, una mayor necesidad de servicios de atención y apoyo. Por último, la dispersión geográfica dificulta la creación de redes de apoyo comunitario, aumentando el riesgo de exclusión social y el aislamiento. 

Con frecuencia, gracias a una población que comparte estas dificultades y retos, aparece la ayuda mutua, los servicios entre vecinos remunerados informalmente y la dependencia de la familia si, por suerte, todavía no han emigrado. Cuando, individualmente, la familia o los vecinos no llegan a cubrir estas grandes carencias, la propia organización e iniciativa local ha creado entidades que intervienen primero de forma voluntaria pero organizada y con los años, con cierta (hoy día ya, mucha) profesionalización. 

Muchas de estas entidades han sido creadas desde la necesidad de un colectivo concreto (personas con discapacidad, personas mayores, personas que padecen algún trastorno de salud mental, etc.) que comparte con otros colectivos las dificultades de la periferia ya nombradas de acceso a servicios públicos de toda índole, la menor intensidad de servicios públicos, largos desplazamientos, meteorología adversa, etc. Desde la necesidad y por iniciativa ‘ciudadana’ han ido cubriendo los servicios sociales básicos mientras esperaban su despliegue por parte de la Administración. Una vez llegaron estos, aunque de forma escasa y limitada, las nuevas necesidades sociales, el progresivo reconocimiento de derechos para los distintos colectivos en situación de vulnerabilidad, así como la segunda y tercera generación ya mencionada de desarrollo de los servicios sociales, llevó a estas entidades a impulsar y desplegar servicios reivindicando que las personas que viven en estas zonas menos pobladas tienen los mismos derechos que las que viven en grandes zonas urbanas. 

Pero ¿qué importancia tienen las entidades del tercer sector social en la periferia? En primer lugar, como decíamos, es una cuestión de derechos de aquellas personas que quieren vivir en su casa y su entorno que, por cierto, se abre a miles de turistas internos que quieren gozar de paisaje, silencio, agua. En segundo lugar, porque evitar la despoblación del territorio mitiga los efectos ya sabidos, como son la pérdida de biodiversidad, desertificación, deterioro de la soberanía alimentaria y pérdida de patrimonio cultural, entre otros. 

Más aún, hay que considerar que las entidades del tercer sector social asentadas en estos territorios no solamente atienden a las personas mediante la prestación de servicios, sino que son un auténtico instrumento de cohesión social que entrelaza las comunidades, dentro de ellas y entre ellas. Estas entidades promueven espacios de interacción social y proyectos colaborativos, como programas de red intergeneracional o iniciativas culturales que revierten el aislamiento. Además de su acción, proyectos y servicios y con la implicación de sus habitantes mediante el voluntariado y la presencia continuada en el territorio, inciden políticamente para asegurar que las políticas públicas incorporen las necesidades de los territorios menos poblados, defendiendo la igualdad de oportunidades y la descentralización de los servicios. 

Pero todo ello no sería posible sin recursos económicos y no se logra vencer la escasez y limitación existentes con una deficiente financiación en cuanto a su cuantía y su fórmula. Servicios a la población en situación de mayor vulnerabilidad o riesgo de estarlo se financian vía subvenciones anuales (como mucho bianuales) año tras año, en procesos de concurrencia competitiva que no incluyen criterios de ruralidad, dispersión geográfica, diagnóstico de necesidades, elementos particulares del territorio dónde se desarrollan. Hay que contar con indicadores que tengan en cuenta la diversidad territorial para mejorar el acceso a la financiación de estas entidades en zonas de baja densidad de población, rurales o en la periferia. 

Conclusiones 

El Tercer Sector de Acción Social (TSAS) desempeña una labor esencial en la atención a las personas en situación de vulnerabilidad, adaptándose a una realidad territorial diversa y cambiante. Las diferencias entre comunidades autónomas, la dualidad entre entornos urbanos y rurales y el impacto del trabajo en las periferias son factores determinantes en la sostenibilidad y eficacia de las entidades sociales. 

Las desigualdades territoriales, evidenciadas en la disparidad de recursos y prestaciones, suponen un reto constante para las entidades sociales. La existencia de marcos normativos diversos y la desigual financiación afectan directamente a la cobertura y calidad de los servicios sociales, lo que obliga al TSAS a desarrollar estrategias específicas para cada contexto. 

Asimismo, la dualidad entre el entorno urbano y el rural implica dificultades adicionales. La menor densidad poblacional y la dispersión geográfica dificultan la sostenibilidad económica y operativa de los servicios en las zonas rurales, donde la colaboración público-social se convierte en una pieza clave para garantizar la equidad en el acceso a los recursos. 

Por último, el análisis del valor añadido que las entidades del TSAS aportan en las periferias destaca su función no solo como prestadoras de servicios, sino también como impulsoras de la cohesión social y el desarrollo comunitario. Estas entidades actúan como agentes vertebradores del territorio, reivindicando el derecho de todas las personas a recibir una atención adecuada, independientemente de su lugar de residencia. 

En conclusión, garantizar la sostenibilidad del TSAS pasa por reforzar la colaboración con las administraciones públicas, diseñar mecanismos de financiación que consideren las particularidades territoriales y promover un modelo de servicios sociales basado en la equidad y la inclusión. Solo así se podrá consolidar un sistema que responda a las necesidades sociales de toda la ciudadanía, sin dejar atrás a quienes residen en zonas menos pobladas y más alejadas de los centros urbanos.